Ambtelijke fusie, oplossing of uitstel van executie?

Herindelingen worden in het algemeen niet als populair ervaren binnen het lokale bestuur. Om een eventueel gebrek aan bestuurskracht te compenseren dan wel bezuinigen op de organisatie worden er allerlei samenwerkingsvormen in het leven geroepen. Een daarvan is de ambtelijke fusie die de laatste tijd al meer ingang begint te vinden. De vraag is of een ambtelijke fusie de ultieme oplossing is dan wel uitstel van executie.

Ambtelijke fusies zie je in de vorm dat één gemeente haar ambtelijke organisatie onderbrengt bij een grotere gemeente zoals Ten Boer bij Groningen en Aalsmeer bij Amstelveen. Soms is het ambtelijke fusie van meer dan één gemeente zoals bij de BEL.

Op een moment dat een gemeente overweegt om met één of meer gemeenten ambtelijk te fuseren zou naar mijn oordeel eerst moeten worden onderzocht wat voor gemeente je wil zijn in de zin van een door de raad vast te stellen organisatievisie. Dat kan betekenen dat er verschillen ontstaan tussen de fusiepartners en moet worden afgewogen of deze overbrugbaar zijn. Is het antwoord negatief dan is een ambtelijke fusie dus niet de oplossing. Vaak wordt deze fase overgeslagen en gaat men direct over tot een onderzoek naar een ambtelijke fusie. Een belangrijke vraag daarbij of de bestuurskracht van de betreffende gemeente(n) daardoor verbeterd en ten minste gelijk blijft.

Bestuurskracht gaat niet alleen uit van een ambtelijke kant en de vraag of de gemeente haar zaken beleidsmatig goed geregeld heeft. Er is ook een bestuurlijke component. Deze blijft veelal bij een ambtelijke fusie buiten beschouwing. Vaak gebeurt dit omdat gedacht wordt dat met een ambtelijke fusie een bestuurlijke fusie kan worden voorkomen. Indien aan de bestuurlijke kant een gebrek aan bestuurskracht aanwezig is dan zal deze door een ambtelijke fusie niet weggehaald worden. Er kan eerder sprake zijn van een verdere verslechtering.

Veelal ontbreekt bij processen van een ambtelijke fusie een organisatievisie in de meest brede zin van het woord.

Bij een ambtelijke fusie wordt vaak gezegd dat er voor de betreffende gemeenteraad niets verandert, maar is dat ook zo?

Als je één of meer ambtelijke organisaties bij elkaar voegt en vervolgens deze organisaties laat werken zoals dat in de eigen gemeente gewoon was dan verbetert de ambtelijke bestuurskracht niet en blijft bij de gemeenteraad alles bij het oude. Als je echter met de fusie een efficiencyslag wil maken en financieel gezien wil profiteren van het schaalvoordeel dan zal er voor de gemeenteraad wel het een en ander veranderen. Er zal een zekere mate van standaardisatie plaatsvinden. Op het gebied van bijvoorbeeld verordeningen is dat niet echt zorgelijk als het gaat om verplichte verordeningen, waarbij vaak het model van de VNG wordt gebruikt. Echter in het geval een gemeenteraad in autonome verordeningen meer geregeld wil zien dan de andere gemeentelijke partners valt de standaardisatie weg en moet er dus verschillende verordeningen gemaakt worden. Dat kan leiden tot een groter en verschillend aantal vergunningen- en ontheffingensoorten en om maar niet te spreken van een grotere handhavingsopgave.

Beleidsmatig wordt ook geprobeerd tot standaardisering te komen maar dit staat haaks op de kaderstellende rol van een gemeenteraad. Als de standaard gelijk is aan de input van een raad ten aanzien van de kaders is er niets aan de hand. Als echter elke deelnemende gemeente andere kaders gaat stellen dan vervalt het efficiencyvoordeel van gefuseerde ambtelijke organisaties. Bovendien gaat de discussie over een gebrek aan democratische legitimiteit niet alleen spelen bij samenwerkingsverbanden maar ook bij gefuseerde ambtelijke organisaties.

Standaardisering van gemeentelijk beleid kan ook een uitholling van het democratisch recht van amendement betekenen. Dit komen we ook tegen bij voorstellen vanuit een samenwerkingsverband waarbij vaak wordt gezegd dat amenderen formeel wel mogelijk is maar niet automatisch betekent dat het geamendeerde besluit ook wordt ingevoerd. Immers als de meerderheid van de deelnemers aan een samenwerkingsverband het oorspronkelijke voorstel volgen wordt het geamendeerde besluit terzijde gelegd.

Gebrek aan bestuurlijke kracht of –onmacht los je door een ambtelijke fusie niet op. Een bestuurlijke fusie is echter heel vaak op dat moment een brug te ver en neemt de lokale politiek genoegen met een uitholling van de rol van de gemeenteraad. In gevallen waar de raad zelf geen initiatieven toont en altijd de voorstellen van een college volgt zal dit niet spelen. In het laatste geval kun je je afvragen of deze gemeente al niet rijp is voor een bestuurlijke fusie.

Bestuurlijke fusies zijn niet alleen bij de lokale politiek impopulair maar ook bij de inwoners.

Ik ben er van overtuigd dat ambtelijke fusies de bestuurskracht van een ambtelijke organisatie kan verbeteren. Het is echter maar de vraag of dit bestuurlijk ook zo is. Een van de motieven van de decentralisaties is dat door deze taken bij een gemeente neer te leggen er beter maatwerk voor de inwoner kan worden geleverd. Het valt te betwijfelen of bij een ambtelijke fusie, waarbij het gemeentelijk apparaat bijvoorbeeld in een andere deelnemende gemeente wordt gevestigd, nog wel lokaal maatwerk kan worden geleverd. De afstand tussen burger en overheid wordt door een ambtelijke fusie ook niet kleiner.

Tegengeworpen kan worden dat bij een bestuurlijke opschaling de afstand tussen burger en overheid ook niet wordt verkleind. Dat valt evenwel goed te ondervangen door een goed kernen- en wijkbeleid.

Concluderend heb ik neiging om te zeggen dat een ambtelijke fusie uitstel van executie is.